如何促进合作社规范发展（如何推进农民合作社的发展?）

一、进一步加强对合作社规范化建设的组织领导

目前，国家、省、市、县均成立了农民合作社发展联席会议制度。其角色就是各级政府指导规范合作社发展的议事协调领导机构，各级农业农村部门要充分利用好发挥好强化好这一领导机制，成员单位要充分发挥职能作用，密切协调配合，合力推进农民合作社规范化建设，全面提升农民合作社发展质量和水平。在具体运行过程中，各地要建立相应的工作机制，明确和落实农业、发改、财政、水利、税务、工商、林业、银监、供销等部门和单位的职责，采取有效措施，围绕一个目标即合作社规范化建设和规范化扶持，统一工作步调，统一规范要求，统一扶持要求，强化指导服务和督导检查。

二、进一步强化宣传培训和合作社辅导员队伍建设

县乡村各级组织要将宣传普及《农民专业合作社法》作为一项长期化、常态化任务来抓, 让广大农民知法、懂法、守法、护法, 让农民专业合作社以法律为基本准绳, 实现规范化运行, 让政府相关部门人员按照法律要求依法行政。为此，要从两个方面着手，一个方面就是加强农民合作社人才队伍建设。把农民合作社人才纳入现代农业人才支撑计划、新型职业农民培育工程等项目，依托农民合作社人才培养实训基地，大规模开展理事长、经营管理人员、财会人员培训。建立人才引进机制，制定优惠政策，鼓励农技人员、农村能人等领头创办农民合作社，支持高校毕业生到农民合作社工作，引导农民合作社聘请职业经理人，不断提升农民合作社经营管理水平。另一个方面就是加强乡村农民专业合作社辅导员队伍建设，首要工作是结合县乡事业单位改革，调整充实县乡农经管理服务体系，以此为依托和基础，建立一支懂农业爱农村爱农民的专（兼）职的合作社辅导员队伍，通过强化培训和实践指导，成为指导服务农民专业合作社依法管理规范运营的中坚骨干力量。

三、继续深入开展各级示范社创建活动

按照国家、省级、市级、县级层级示范社建设评定标准，继续推进示范社创建活动，每年公开宣传，公开开展示范社评定及申报晋级，建立示范社名录并发布公示，实行示范社动态监测，监测不合格示范社按照监测办法进行降级处理或退出。同时，全面落实各级示范社扶持优惠政策，让各级示范社成为合作社发展的崇高荣誉。县内、乡镇都要树立一批可学可比的标杆和样板，营造规范办社、比学赶超、争创先进的良好氛围，示范、引导、带动农民合作社规范发展。在深入开展各级示范社创建活动中有三点工作十分重要，一是必须落实各级示范社优惠政策，不能说一套，做一套；二是必须严格执行各级示范社标准，严禁弄虚作假，宁缺勿滥；三是必须坚持原则，能升能降，动态管理。只有这样，各级示范合作社才能发挥示范引领、提升带动的作用。

四、从严完善现行农民专业合作社的扶持政策

应从公平公开、扶优扶强的角度出发, 改进政府财政扶持项目的申请条件, 将农民专业合作社纳入小微企业扶持政策, 扩大农民专业合作社可参与可申报涉农项目的范围，如中央正式文件中提出的允许财政项目资金直接投向符合条件的农民合作社，允许财政补助形成的资产转交农民合作社持有和管护，扩大农村土地整理、农业综合开发、农田水利建设、农技推广等涉农（林）项目由农民合作社承担的规模等。但要设置必要的限制条件，必须明确，只有各级示范社才有资格申报承担项目，且3年内不得重复承担同一行业部门安排的同类项目；所有承担和享受发展扶持项目的农民专业合作社必须进行公示，接受社会监督。取消和纠正农村一些财政扶持项目特别是精准扶贫产业项目必须是农民专业合作社，特别是村办合作社实施的做法, 从源头消除成立农民专业合作社的投机钻营行为。

五、改进现行政府考核机制

正确处理政府与市场关系, 改进地方政府对基层乡村干部政绩的考核指标体系, 取消关于本地区农民专业合作社发展数量规模及贫困村合作社覆盖率等考核指标, 尤其是应避免地方政府在实施精准扶贫战略中设置不符合当地发展条件和发展实际的硬性数量指标要求, 防范出现新一轮的空壳社风险。

六、进一步强化合作社清理退出指导服务工作

1、清理工作。由于现行法规及政策环境的因素，空壳社不可能因一次集中清理而消失，它会持续产生和持续存在。所以，要坚定信念，持续不断做好指导服务和转化提升工作。当前，要按照《开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作方案》（中农发[2019]3号），认真落实党中央、国务院关于突出抓好和重视培育合作社发展、促进合作社规范提升的部署要求，以加强合作社规范管理、提升发展质量为目的，以集中清理“空壳社”为重点，坚持依法清理、分类处置，强化部门协作，落实属地责任。通过专项工作，促进合作社依法规范健康发展，夯实乡村产业发展的组织基础，为推进脱贫攻坚和乡村振兴战略实施营造良好环境。

2、退出工作。对清理后经整顿仍然转化不了的“空壳社”，要按照法规和政策要求，有序退出经营主体市场。针对空壳社不同情况，县乡村各级组织和业务部门可在市场监管、税务部门的强力配合下，采取有效措施加快退出及依法注销工作。

七、走中国特色合作社规范化发展之路

中国社科院合作经济研究中心主任苑鹏教授认为，农民合作社未来走向的多元化和多样化，要求相关法律法规和政策在坚持为农服务的基本原则下，具有更强的包容性、更大的灵活性，以最大限度地为不同形式的农民合作社创新提供制度空间，更好地满足不同类型农户的不同合作需求。在今后的合作社规范发展指导中，要正确理解法律要求与合作社实际运行的差距，合作社规范与合作社异质性的差距。浙江省农业厅农经处副处长徐建群表示，规范化是合作社的生命，标准是合作社由一定人数组成而非家族社、一人社，决策一人一票而非按股决策，收益按惠顾返还达到一定比例之上而不是全部按股分红等。所以，在依法或基本符合法律的前提下，充分尊重农民的主体地位和首创精神，允许农民专业合作社根据自身特点实行的管理运行机制，允许农民专业合作社可以执行与合作社法或合作社财务会计制度不一致的做法，绝对不能否定或据此认定为不规范运行的合作社。因为，农民专业合作社能否持续发展，最终要靠自己，由市场决定命运。目前，完全按合作社法做为规范标准还有困难，还须在发展中引导，在发展中逐渐规范，在发展中提升。

八、适时修订农民专业合作社相关法律及法规

从长远看，随着农村经济的快速发展和乡村振兴战略的实施，农民专业合作社将在乡村治理中扮演十分重要的角色。农民合作社法将随经济发展的需要进行修订是不可避免的。从目前农民专业合作社规范发展要求来看，很有必要在提高合作社注册登记的门槛，如成员以户为单位（解决一社一户问题）、成员必须出资且设置最低出资标准（解决无法建立财务账簿及不参与合作社事务的问题），简化合作社解散注销程序（解决注册退出门槛高的问题），合作社业务主管部门及财政扶持项目资金形成资产处置归属等（解决合作社多头管理指导、都不担责的问题及项目资金形成资产变成个人资产的问题）方面进行修订和调整。当前，建议落实新修订的《农民专业合作社法》, 及时修订《农民专业合作社登记管理条例》, 进一步完善、细化、简化对农民专业合作社的注册登记规定, 以及吊销连续两年未经营的农民专业合作社营业执照的具体办法，另外，国家市场监督管理局要按照放管服改革的要求，出台合作社注册登记前置审核审查环节，出台更简易快速的农民专业合作社注销退出办法和程序，为及时防止空壳社产生及清理，净化经营秩序创造条件。

附：参考资料

1、徐旭初，浙江大学中国农村发展研究院，《对空壳合作社就一定需要清理吗?》，中国农经信息网，2018-12-11。

2、韩俊，农业农村部，《在全国农民专业合作社质量提升整县推进试点工作现场会上的讲话》，《中国农民合作社》，2018-11-02 。

3、乔金亮，经济日报社《农民合作社壮大前提是规范》，光明网，2019-10-21。

4、苑鹏,曹斌,崔红志.空壳农民专业合作社的形成原因、负面效应与应对策略[J].改革,2019(04):39-47。

5、邵科，农业农村部管理干部学院《农民合作社是否还需要坚持低门槛进入原则》，中国乡村发现网，2018-06-27。

6、乔金亮，经济日报社《农民合作社发展三问》，第一农经内参，2018-05-02。

7、浙江省农业农村厅合作经济指导处，《浙江省泰顺县制定“空壳社”十项简易注销措施》，中国农业信息网，2019-09-16。

8、农业部等9部门，《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》（农经发〔2014〕7号），2014-8-27。

9、中农办等11部门，《开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作方案》（中农发〔2019〕3号），2019-2-19。

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